Introducción
Es difícil reconocer en la economía política internacional de 2019 la agenda de temas y negociaciones que preocupaba a la comunidad internacional en 2015. En los últimos cuatro años, las relaciones internacionales dieron un vuelco de tal magnitud que podría decirse que se vive en un mundo enteramente nuevo. Ha habido un cambio cualitativo en la dinámica de la economía política. Este cambio surge de desequilibrios que se han venido gestando durante mucho tiempo, como se señala en CEPAL (2016).
Entender las tendencias y patrones de largo plazo en el sistema internacional ayuda a identificar más claramente las nuevas fuerzas disruptivas y a diseñar respuestas de política. La experiencia histórica indica que el sistema internacional se encuentra en un momento crítico, de bifurcación de su trayectoria: o se mueve en el sentido de la fragmentación y el conflicto, poniendo en riesgo los avances que se han logrado en la paz e integración de la economía internacional, o se opta por una cooperación creciente sobre bases multilaterales, buscando fortalecer el desarrollo económico y la democracia. La tendencia que parece ser dominante en este punto de bifurcación es la primera. En lugar de la cooperación, se asiste a un creciente unilateralismo y a una rivalidad geopolítica más intensa, como demuestran la aplicación de medidas proteccionistas, la disputa tecnológica en aumento, la pérdida de importancia de los foros multilaterales, el abandono de acuerdos comerciales, políticos y militares, y el peso creciente de los nacionalismos.
Los cambios en el poder relativo de los actores más importantes, han favorecido el conflicto por sobre la cooperación. En particular, el ascenso de China como potencia a nivel mundial, las tensiones que ha generado sobre la balanza comercial de los Estados Unidos, y la reducción de la brecha tecnológica que separa a China de los Estados Unidos (con sus implicaciones en los campos económico y militar), agudizan el componente conflictivo. De la misma manera, la intensidad de algunos flujos migratorios —reflejo, a su vez, de los grandes desniveles en el grado de desarrollo entre los países— estimula respuestas defensivas, como el cierre de fronteras en los países receptores.
Sin embargo, no hay nada inevitable en esta dinámica: la transición no tiene resultados predeterminados. Fortalecer los mecanismos multilaterales de manera que refuercen la democracia en cada país y promuevan el desarrollo, supone una superación de las modalidades que el multilateralismo adoptó en el pasado y que llevaron a la presente crisis. Estos mecanismos deberían contribuir, al mismo tiempo, a mejorar el funcionamiento de las democracias en dos de sus pilares, el de la participación política y el de la inclusión social, reduciendo el espacio de la cultura del privilegio (CEPAL, 2018a). Este tipo de multilateralismo es el que la comunidad internacional ha venido defendiendo desde la agenda normativa de los años noventa, y que ha confirmado posteriormente, sobre todo a partir de la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Los ODS representan una referencia para estructurar el debate sobre políticas y cooperación en un momento especialmente crítico de las relaciones internacionales.
En la sección A del capítulo se analiza un ejemplo de cooperación multilateral en el pasado (los acuerdos de Bretton Woods, 1944-1971/1976), que fue hasta cierto punto exitosa a la hora de promover el comercio en combinación con la expansión del estado de bienestar en los países desarrollados, aunque dejó de lado los importantes temas del desarrollo y del comercio de las principales exportaciones de los países periféricos. En esta sección se examinan también los costos que conlleva la no provisión de bienes públicos globales y regionales en el mundo de la hiperglobalización. Se argumenta que la hiperglobalización se basa en dos supuestos: a) basta reducir al mínimo los costos de transacción en los movimientos de bienes y capital en la economía internacional para lograr estabilidad y crecimiento; b) ese crecimiento bastaría para legitimarla políticamente. La inestabilidad financiera y la crisis de 2008 pusieron en jaque el primer supuesto; y el cuestionamiento creciente a la democracia y al orden político establecido desmintieron el segundo. Los costos resultantes de no generar bienes públicos globales y regionales (los costos de no cooperar) consisten, entre otros, en la pérdida de dinamismo del comercio y del crecimiento, el impacto de las crisis sobre el empleo y el PIB, la rivalidad y el conflicto creciente en los campos tecnológico y comercial, y la sombra que proyecta la desigualdad sobre la estabilidad política y la confianza en la democracia.
En la sección B se analizan las condiciones necesarias para que el multilateralismo fortalezca la democracia. Se sostiene que las condiciones establecidas por Keohane, Macedo y Moravcsik (2009) para que multilateralismo y democracia vayan de la mano son necesarias, pero no suficientes, y deben ser complementadas con una perspectiva que privilegie los temas del desarrollo y la reducción de brechas tecnológicas y de ingresos entre centro y periferia (CEPAL, 2019a). Se requiere abrir la “caja negra” del progreso técnico (tal como lo sugirió Fernando Fajnzylber, 1990) y reducir la heterogeneidad estructural para cerrar brechas, especialmente en el contexto de una revolución tecnológica que mueve rápidamente la frontera tecnológica internacional. Se argumentará, finalmente, que los ODS representan un marco de referencia coherente con la búsqueda de un multilateralismo sobre bases de inclusión social y sostenibilidad ambiental.